Siyaset felsefesi baglamında devlet, hükümet ve bürokrasi - 4
|
|
Fransızcada “koyu renkli kumaşla örtülmüş yazı masası”(la bure) anlamında kullanılan “bureau” kavramından gelen, bürokrasi ilk kez 1745 yılında Fransız fizyokrat ve dönemin ticaret bakanı Vincent de Gournay tarafından kullanılmıştır. Onsekizinci yüzyıldan itibaren “memurların çalıştığı ofis ya da devlet dairesi” anlamında kullanılmaya başlanmış olan “bureau” sözcüğü, zamanla öteki Batı dillerine de geçerek, uluslararası yönetim anlayışı içerisinde anahtar bir kavram haline gelir; bilimsel düzeyde yaygın olarak incelenmeye başlanması da Max Weber’in bu kavramla ilgili yazılarından sonra görülür. Weber’in rasyonel örgütle eşanlamlı saydığı bürokrasi kavramını siyaset bilimcileri büyük bürolarda, örgüt içinde kariyer yapan ve tam zamanlı çalışan, satıştan kazanç elde etmek yerine bütçeden tahsisat alanları ifade etmek için kullanırlar. Siyasal süreçte oynadığı rol bakımından yüklendiği işlevler nedeniyle, bir kamu yönetimi örgütü olarak kabul edilen bürokrasi siyasal sistemin merkezinde yer alan otoritenin kural uygulama işlevini yerine getiren yapıyı oluşturur. Bürokrasi hakkında genellikle rasyonel örgüt, verimsizlik ve kötü yönetim, kamu yönetimi, memurların yönetimi, büyük yapılı örgütler ve modern toplum gibi nitelemelerin kullanıldığı da bilinir. Çoğunlukla örgütsel yapılar ve onların performansa etkileri üzerine yapılan çözümlemelerde kullanılan bu kavram hakkında Weber’den sonra yapılan çalışmalara bakıldığında, onun aşağıda sıralanan yapısal boyutlarına dikkat çekildiği söylenebilir: İyi tanımlanmış bir otorite hiyerarşisi; fonksiyonel uzmanlığa dayalı bir işbölümü; her pozisyonun haklarını ve görevlerini tanımlayan bir kurallar sistemi; iş hareketlerini belirten bir prosedür sistemi; çalışanlar arasındaki ilişkilerde gayrişahsilik; seçiminin ve terfiinin teknik ehliyete dayanması.
Uygulanan siyasal sistemin bir parçası olan yönetsel yapıyı ve bu yapının eylemlerini anlatan bürokrasi kavramının genellikle kamu yönetimi ile aynı anlamda kullanıldığı söylenebilir. Kamu yönetimi, günlük hayatın içerisinde devletin vatandaşa yansıyan yüzü olduğu için, bürokrasi vatandaşın gözünde devletin somutlaştığı, yasaların, hükümet kararlarının, emir ve talimatların kâğıt üzerinde kalmaksızın vatandaşın günlük hayatına yansıdığı yerdir. Toplumdaki büyük yapılı örgütlerin egemen olduğu bir gelişmeyi anlatmak için kullanılan bürokrasi ve bürokratikleşmenin, ondokuzuncu yüzyılın sonundan itibaren, sosyal bilimcilerin pek çoğunun, yalnızca devlet dairelerinde değil, siyasi partilerde, sanayide, yargıda ve kilisede de egemen bir özellik olacağı sonucuna vardıkları görülür. Modern çağda, sanayileşmenin bürokrasiyi geliştirerek siyasal sistemleri daha merkeziyetçi bir konuma taşıdığı bir gerçektir. Sanayileşmeyle birlikte gelişen kitlesel üretimin ortaya çıkardığı avantajlar büyük fabrika düzeninin kurulmasına yol açarken, ekonomik ve yönetsel yararlar da büyük şirketlerin ve büroların ortaya çıkmasını sağlar. Toplumun bürokratikleşmesi ile bir toplumdaki örgütlerin sayı ve yapı bakımından büyümeleri kastedildiği takdirde, modern toplumların bürokratikleşmiş toplumlar olduğunun söylenebileceği gibi; modern dünyada toplumun bürokratikleşmesi ile devletin bürokratikleşmesi arasında paralel bir ilişkinin var olduğu da söylenebilir. Weber örgütlerin yapısı ve işlemleri üzerine yaptığı araştırmalarının sonunda geliştirdiği bürokrasi modeli hakkında “ideal tip” kavramını kullanır ki; var olan örgütler bu ideal tipe yaklaştıkları ölçüde bürokratik olurlar. Onun yapısal ve işlemsel özellikler taşıyan “ideal bürokrasi” kavramı şu özelliklerden oluşur: uzmanlaşma; hiyerarşi; kurallar, yazılı belgeler ve dosyalama; gayrişahsilik; atanmış memurların oluşturduğu kariyer sistemi; kamu-özel ayrımı. İnsan davranışlarının bir kurallar sistemine bağlı olarak geliştiği ve bunun da sosyolojik çözümleme için bir temel oluşturduğu düşüncesini taşıyan, örgüt içindeki ilişkileri incelerken otorite ile iktidar arasında bir ayrım yapan, Weber’in bürokrasi ile ilgili çözümlemelerinde otoritenin özel bir yeri vardır. Ona göre, toplumsal bir ilişkide, kendi yönetimini başkasının direnmesine rağmen gerçekleştirebilen kişi iktidar; verdiği bir emirle başkasına itaat görevi yükleyen kişi de, meşruiyet esasına dayanan, otorite sahibidir.
Kamu yönetiminin en temel konuları arasında yer alan, siyasetçiler ile bürokratlar arasındaki ilişkilerin iyi ilişkiler olması her birinin meşruiyetini güçlendirirken, kötü ya da sorunlu ilişkiler olması hükümetin meşruiyetini zayıflatma potansiyeli taşır. Bütün modern örgütler, genellikle, biri üst düzeyde kararlar alan ve hedefler koyan temsili mekanizma, diğeri ise alınan kararları uygulamak ve konulan hedefleri gerçekleştirmek amacıyla çalışan hiyerarşik mekanizma olmak üzere iki temel unsurdan meydana gelir.
Siyasetçiler ile bürokratlar arasındaki ilişkilerin nasıl olması gerektiği konusundaki akademik tartışmaların üç farklı boyutta geliştiği öne sürülebilir:
a) Temsili demokrasilerde seçimle iş başına gelmiş olan siyasetçiler tarafından bürokrasinin sıkı kontrol altında tutulmasını ve siyaset ile yönetimin birbirinden ayrılmasını öngören boyut;
b) Bürokrasinin yönetim görevi olduğu kadar siyaset yapma rolünün de bulunduğunu, dolayısıyla siyaset ile yönetimin birbirinden ayrılması düşüncesinin reddini öngören boyut;
c) Yeni yeni gelişmekte olan ve yönetim sisteminde üst düzey bürokratlara siyasetçilerin karşısında bazı özerk yetkilerin verilmesini öngören boyut.
Kendisini kontrol edenlerin elinde güçlü bir iktidar aracı olan bürokrasinin önemli bir güç merkezi olmasını sağlayan temel bazı etkenlerden söz edilebilir:
a) Siyasal kadroların ihtiyaç duydukları her türlü bilgi ve uzmanlığa sahip olması;
b) Toplumun geleceğiyle ilgili siyaset yapan temsil kurumlarından daha hızlı karar alabilme yeteneğine sahip olması;
c) Sürekli ve istikrarlı bir statüye sahip olmasının avantaj sağlaması;
d) Kurumsal ideolojiye sahip olması;
e) Profesyonelliğe sahip olması;
f) Özerk olarak örgütlenmiş bulunması;
g) Planlama ve bütçeleme gibi teknik işlevlere sahip olması;
h) Danışma kurullarına sahip olması.
Uygulanan siyasal sistemin bir parçası olan yönetsel yapıyı ve bu yapının eylemlerini anlatan bürokrasi kavramının genellikle kamu yönetimi ile aynı anlamda kullanıldığı söylenebilir. Kamu yönetimi, günlük hayatın içerisinde devletin vatandaşa yansıyan yüzü olduğu için, bürokrasi vatandaşın gözünde devletin somutlaştığı, yasaların, hükümet kararlarının, emir ve talimatların kâğıt üzerinde kalmaksızın vatandaşın günlük hayatına yansıdığı yerdir. Toplumdaki büyük yapılı örgütlerin egemen olduğu bir gelişmeyi anlatmak için kullanılan bürokrasi ve bürokratikleşmenin, ondokuzuncu yüzyılın sonundan itibaren, sosyal bilimcilerin pek çoğunun, yalnızca devlet dairelerinde değil, siyasi partilerde, sanayide, yargıda ve kilisede de egemen bir özellik olacağı sonucuna vardıkları görülür. Modern çağda, sanayileşmenin bürokrasiyi geliştirerek siyasal sistemleri daha merkeziyetçi bir konuma taşıdığı bir gerçektir. Sanayileşmeyle birlikte gelişen kitlesel üretimin ortaya çıkardığı avantajlar büyük fabrika düzeninin kurulmasına yol açarken, ekonomik ve yönetsel yararlar da büyük şirketlerin ve büroların ortaya çıkmasını sağlar. Toplumun bürokratikleşmesi ile bir toplumdaki örgütlerin sayı ve yapı bakımından büyümeleri kastedildiği takdirde, modern toplumların bürokratikleşmiş toplumlar olduğunun söylenebileceği gibi; modern dünyada toplumun bürokratikleşmesi ile devletin bürokratikleşmesi arasında paralel bir ilişkinin var olduğu da söylenebilir. Weber örgütlerin yapısı ve işlemleri üzerine yaptığı araştırmalarının sonunda geliştirdiği bürokrasi modeli hakkında “ideal tip” kavramını kullanır ki; var olan örgütler bu ideal tipe yaklaştıkları ölçüde bürokratik olurlar. Onun yapısal ve işlemsel özellikler taşıyan “ideal bürokrasi” kavramı şu özelliklerden oluşur: uzmanlaşma; hiyerarşi; kurallar, yazılı belgeler ve dosyalama; gayrişahsilik; atanmış memurların oluşturduğu kariyer sistemi; kamu-özel ayrımı. İnsan davranışlarının bir kurallar sistemine bağlı olarak geliştiği ve bunun da sosyolojik çözümleme için bir temel oluşturduğu düşüncesini taşıyan, örgüt içindeki ilişkileri incelerken otorite ile iktidar arasında bir ayrım yapan, Weber’in bürokrasi ile ilgili çözümlemelerinde otoritenin özel bir yeri vardır. Ona göre, toplumsal bir ilişkide, kendi yönetimini başkasının direnmesine rağmen gerçekleştirebilen kişi iktidar; verdiği bir emirle başkasına itaat görevi yükleyen kişi de, meşruiyet esasına dayanan, otorite sahibidir.
Kamu yönetiminin en temel konuları arasında yer alan, siyasetçiler ile bürokratlar arasındaki ilişkilerin iyi ilişkiler olması her birinin meşruiyetini güçlendirirken, kötü ya da sorunlu ilişkiler olması hükümetin meşruiyetini zayıflatma potansiyeli taşır. Bütün modern örgütler, genellikle, biri üst düzeyde kararlar alan ve hedefler koyan temsili mekanizma, diğeri ise alınan kararları uygulamak ve konulan hedefleri gerçekleştirmek amacıyla çalışan hiyerarşik mekanizma olmak üzere iki temel unsurdan meydana gelir.
Siyasetçiler ile bürokratlar arasındaki ilişkilerin nasıl olması gerektiği konusundaki akademik tartışmaların üç farklı boyutta geliştiği öne sürülebilir:
a) Temsili demokrasilerde seçimle iş başına gelmiş olan siyasetçiler tarafından bürokrasinin sıkı kontrol altında tutulmasını ve siyaset ile yönetimin birbirinden ayrılmasını öngören boyut;
b) Bürokrasinin yönetim görevi olduğu kadar siyaset yapma rolünün de bulunduğunu, dolayısıyla siyaset ile yönetimin birbirinden ayrılması düşüncesinin reddini öngören boyut;
c) Yeni yeni gelişmekte olan ve yönetim sisteminde üst düzey bürokratlara siyasetçilerin karşısında bazı özerk yetkilerin verilmesini öngören boyut.
Kendisini kontrol edenlerin elinde güçlü bir iktidar aracı olan bürokrasinin önemli bir güç merkezi olmasını sağlayan temel bazı etkenlerden söz edilebilir:
a) Siyasal kadroların ihtiyaç duydukları her türlü bilgi ve uzmanlığa sahip olması;
b) Toplumun geleceğiyle ilgili siyaset yapan temsil kurumlarından daha hızlı karar alabilme yeteneğine sahip olması;
c) Sürekli ve istikrarlı bir statüye sahip olmasının avantaj sağlaması;
d) Kurumsal ideolojiye sahip olması;
e) Profesyonelliğe sahip olması;
f) Özerk olarak örgütlenmiş bulunması;
g) Planlama ve bütçeleme gibi teknik işlevlere sahip olması;
h) Danışma kurullarına sahip olması.
